Velika analiza: Koliko je hrvatski javni sektor zapravo (ne)efikasan?

U NEDAVNOJ analizi smo kvantitativno secirali veličinu javnog sektora u Hrvatskoj kako bismo se približili odgovoru na pitanje je li on prevelik, a danas donosimo analizu njegove (ne)učinkovitosti.

Podaci iz prvotne analize pokazuju da Hrvatska nema prevelik javni sektor kada se gleda cijela EU, ali je relativno velik u odnosu na zemlje usporedivog gospodarskog razvoja. Također, jasno je da se eventualni viškovi u javnom sektoru ne odnose na zanimanja kao što su liječnik, medicinska sestra/tehničar, učitelj, terenski policajac (nasuprot uredskom) i slična, nego na državno-administrativni, odnosno birokratski dio javnog sektora, u kojem kod nas radi više ljudi od prosjeka EU.

Radimo potpuno suprotno od Skandinavaca

U usporedbi sa zemljama Skandinavskog poluotoka koje imaju relativno velik javni sektor, ali mali državno-administrativni aparat, za Hrvatsku vrijedi suprotno. Veličina javnog sektora u Švedskoj, Finskoj i Danskoj ne proizlazi iz golemog birokratskog aparata, nego većeg broja liječnika, medicinskih sestara i učitelja u odnosu na Hrvatsku.

Pokazalo se i da je u vrijeme prošle krize dominantna političko-gospodarska misao bila očuvanje radnih mjesta u javnom sektoru, a da bi se to postiglo u situaciji kada propada privatni sektor, u kojem je 150.000-200.000 ljudi ostalo bez posla, i radikalno se smanjuju proračunski prihodi krenulo se u nepovoljno (skupo) zaduživanje pa je javni dug RH narastao s 39% BDP-a 2008. na gotovo 85% 2015., podizanje poreza i trošarina (krizni porez tzv. harač i podizanje PDV-a s 22 na 23 pa 25% itd.) te čak i rezanje državnih investicija.

Efikasnost javnog sektora je važnija od njegove veličine

No od same veličine javnog sektora važnija je njegova efikasnost. Ako je javni sektor racionalan, učinkovit, svrsishodan i razmjeran, onda će biti podrška privatnom sektoru i rastu produktivnosti. U suprotnom djeluje kao vremenski, financijski, organizacijski, politički i društveni uteg koji u najboljem slučaju sprječava rast i razvoj privatnog sektora, a u najgorem ga postepeno uništava.

Na početku prošle analize spomenuli smo da je javni sektor u Hrvatskoj puno privlačniji od privatnog. Kada se korigira za radni staž, obrazovanje, složenost posla, radno vrijeme, satnicu i slično, javni sektor prema zadnjim analizama ima od 10-15% veće plaće od privatnog. No to čak i nije primarni razlog zbog kojeg ljudi preferiraju zaposlenje u javnom sektoru.

Primarni razlog je sigurnost radnog mjesta. Poznato je da su radnici u javnom sektoru zaštićeni kolektivnim ugovorima, zakonima i pravilnicima kao lički medvjedi. Čak i kod teške povrede dužnosti u javnom sektoru teško se dobiva otkaz. U pravilu je najgore što se dogodi premještaj na radno mjesto s manjom plaćom.

Službene brojke o zaposlenima u javnom sektoru su upitne vjerodostojnosti

Inače, brojke službeno zaposlenih u javnom sektoru u Hrvatskoj nisu sasvim vjerodostojne. Prema podacima Ministarstva uprave, kad govorimo o onima koji primaju plaću iz proračuna, za državu radi 235.391 osoba. No to je daleko od potpunog broja. Primjerice, u tom sustavu još nije Ministarstvo obrane s čak 17.000 zaposlenih. Metodologija izračuna se mijenjala u posljednjih 5 godina pa je nemoguće dobro usporediti rast ili pad broja zaposlenih, a kamoli broj onih koji su dobili otkaz. Prema službenim podacima, 464 radnika su 2018. dobila otkaz u javnom sektoru. Ako uzmemo da u javnom sektoru radi otprilike 250.000 ljudi (neke procjene "šireg" javnog sektora pokazuju da bi ukupan broj zaposlenika onoga što smatramo državom mogao biti i do 400.000), ispada da je manje od 0,02% zaposlenih u javnom sektoru 2018. dobilo otkaz.

Važan pokazatelj - stopa zamjene radnika u javnom sektoru

Da je stopa zamjene radnika u javnom sektoru RH mala, pokazuju i podaci EU. I u ovom slučaju postoji problem s neusklađenosti nacionalnih metodologija među državama članicama, pri čemu većina zemalja i ne prikuplja te podatke. Stopa zamjene radnika u javnom sektoru odnosi se na postotak ukupno zaposlenih koji se svake godine mijenja novim zapošljavanjima.

U Hrvatskoj se manje od 4% radnika javnog sektora godišnje zamijeni novim radnicima, što je relativno malo. U Bugarskoj je obrtaj 15%, Švedskoj 11%, Ujedinjenom Kraljevstvu 9%, Poljskoj 7%, a u jako birokratiziranoj Francuskoj, s velikim javnim sektorom i snažnim sindikatima, 6%. Kako znamo da se broj zaposlenih u javnom sektoru RH iz godine u godinu povećava, možemo zaključiti da se ne radi o efektu koji proizlazi iz racionalizacije javnog sektora.

Smjenjivost političara je jako bitna za očuvanje efikasnosti političkog sustava jer je "kazna" za korumpiranog ili nesposobnog političara to što ga se na narednim izborima neće ponovno izabrati na funkciju koju je obnašao. Smjenjivost radnika u javnom sektoru, odnosno neki oblik sankcioniranja nedopuštenog ponašanja, kao što je korupcija, nepotizam, nerad ili nesposobnost, trebala bi djelovati na sličan način i sprječavati takvo ponašanje. Pojednostavljeno rečeno, ako radnik u javnom sektoru ne odgovara svojom pozicijom za rezultate svog rada, on neće imati osjećaj da se mora ponašati odgovorno i u skladu sa zakonom jer su sankcije za koruptivno i neodgovorno ponašanje male ili nikakve. S obzirom na to da u hrvatskom javnom sektoru jako malo ljudi dobiva otkaz i da je stopa zamjene jako niska, možemo zaključiti da mehanizam "smjenjivosti" ne funkcionira.

Dva tipa zaposlenja u javnom sektoru - službenici i zaposlenici

Veličina javnog sektora je tek početna točka analize javnog sektora s kvantitativne strane. No u pozadini same količine zaposlenih u javnom sektoru, osim tipa poslova, je i tip samog zaposlenja. Sve države članice EU razlikuju dva tipa zaposlenika u javnom sektoru ovisno o pravnom okviru zaposlenja, odnosno o većoj ili manjoj zaštiti radnog mjesta; tradicionalni oblik javnog službenika koji je posebno pravno zaštićen u odnosu na "normalne" radnike bilo zakonom, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom te javnog zaposlenika, što se odnosi na radno mjesto koje je pravnim statusom slično ili isto kao radno mjesto u privatnom sektoru.

U Hrvatskoj više od 90% zaposlenih u javnom sektoru spada u prvu kategoriju javnog službenika koja je posebno zaštićena u odnosu na javne zaposlenike i zaposlenike u privatnom sektoru. U tome je rekorder u EU, "bolja" je od Grčke i Francuske koje su poznate po jakoj pravnoj zaštiti javnog sektora i snažnim sindikatima. Inače je trend u EU da se postepeno ukida posebna pravna zaštita javnih službenika i da se radnici u javnom sektoru izjednačavaju u pravima s radnicima u privatnom sektoru. Hrvatska se očigledno uspješno othrvala takvom trendu. Zanimljivo je da skandinavske države također postepeno ukidaju javne službenike, kao i Njemačka i Austrija. U Njemačkoj i Austriji javni službenici čine tek malo više od 40% zaposlenika u javnom sektoru, u Finskoj nešto više od 30%, Danskoj manje od 20%, a u Švedskoj tek par postotaka.

Hrvatski sustav radnike u javnom sektoru pravno više štiti od ostalih

Sljedeći kriterij koji je zanimljiv u vezi efikasnosti javnog sektora je razlika između karijerno baziranog sustava i sustava baziranog na poziciji. Prvi sustav karakterizira jasna odvojenost zakona o javnim službama i općeg radnog prava (u smislu da su radnici u javnim službama daleko više pravno zaštićeno od ostalih), zatvorena politika zapošljavanja (zapošljavanje je netransparentno i bazirano na vezama i poznanstvima), unaprjeđenju na temelju senioriteta (starosti, radnog staža) i slabu dostupnost radnog mjesta osobama "izvan sustava". Drugi tip je sličniji onom u privatnom sektoru, pri čemu su zapošljavanje, unaprjeđenje i plaća više bazirani na rezultatima i fleksibilniji su.

Prema podacima EUPACK-a (Europsko znanje o javnoj administraciji država, projekt EU), Hrvatska spada u skupinu država u kojima je javni sektor baziran na karijernom sustavu, koji prevladava u srednjoj Europi (Austrija, Belgija, Cipar, Danska, Njemačka, Grčka, Estonija, Francuska, Italija, Litva, Portugal, Španjolska i Hrvatska). Sustav na bazi pozicije (drugi, sličniji privatnom sektoru) je u Estoniji, Finskoj, Mađarskoj, Latviji, Nizozemskoj, Švedskoj, Slovačkoj, Sloveniji i Ujedinjenom Kraljevstvu. Bugarska, Češka, Irska, Malta, Poljska i Rumunjska imaju mješoviti sustav.

Hrvatska ima zatvoreni javni sektor

Po pitanju otvorenosti javnog sektora razlikuje se otvoren javni sektor, u koji se zapošljava prema potrebnim pozicijama s velikom mobilnosti radnika između javnog i privatnog sektora, i zatvoren javni sektor, u kojem se jako teško zapošljavaju ljudi "izvan sustava" te je mala mobilnost i transfer znanja između javnog i privatnog sektora. Hrvatska spada u države sa zatvorenim javnim sektorom u društvu s Francuskom, Austrijom, Njemačkom, Grčkom, Španjolskom, Francuskom, Italijom, Luksemburgom, Portugalom i Rumunjskom. Otvoren javni sektor je karakterističan za Dansku, Estoniju, Finsku, Litvu, Švedsku i Sloveniju.

Zanimljive su kombinacije sustava javnog sektora i njegove otvorenosti. Tako primjerice za Dansku vrijedi da je javni sektor karijerno baziran, ali istodobno jako otvoren, dok je u Češkoj baziran na poziciji, ali jako zatvoren. Hrvatska ima karijerno baziran sustav javnog sektora koji je jako zatvoren.

Javni sektor postoji da bi služio cijelom društvu i svim građanima države, u skladu sa zakonima, na nepristran i profesionalan način. Jednakost svih građana neke države ne pretpostavlja samo pravnu jednakost nego i jednakost pred svim njenim institucijama.

Hrvatska nažalost spada u države EU u kojima javne službe ne tretiraju sve građane jednako. Moglo bi se reći da su na papiru svi jednaki, ali postoje oni "nejednakiji". Tako su javne službe u Hrvatskoj jako pristrane i neprofesionalne. Po razini nepristranosti, odnosno pristranosti spadamo u društvo Bugarske, Grčke, Mađarske, Slovačke i Cipra, a po razini profesionalnosti, kojom se mjeri koliko je javni sektor profesionalan ili politiziran, Hrvatska ima relativno politiziran javni sektor kao i Mađarska, Bugarska te Slovačka. Pozitivan pomak između 2012. i 2015. je ostvaren po pitanju nepristranosti, odnosno hrvatski javni sektor je postao manje pristran